有报道称，《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》指出，将在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”政策。笔者认为，这是化解当前土地“城镇化”发展过快，提高土地高效使用的重大土地制度改革，有利于促进新型城镇化发展。

　　现有的城乡土地增减挂钩政策始于2004年。该政策在一定程度上缓解了城镇建设用地紧张，减少了过去粗放、无效率使用大量农村集体建设用地，提高了土地使用效率，但是也存在诸多问题。例如，城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，但通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地；地方受土地增值利益巨大的诱惑，普遍以增加城镇建设用地规模为导向，导致地方为减少农村建设用地而不顾政策设定的多种约束条件，在拆旧区过程中不讲程序，滥用土地征收权。

　　虽然“人地挂钩”和城乡建设用地增减挂钩制度一样，其政策理念都是通过空间位置的置换，将建设用地挪到城镇周边，同时确保耕地面积总量不减少，保障粮食安全；但在实际操作过程中，由于它更多考虑了“人”的因素，更能反映城镇化发展的本质。

　　举例来说，它的基本操作方式如下：农民来到城市工作，在当地落户得到妥善安置后，农村的原有宅基地、耕地可以“腾出来”，复耕或者变成建设用地，这样该农民所居住的城市也就获得了建设用地指标资格，该城市也就可以通过购买这些建设用地指标得到扩张。“人地挂钩”政策从制度层面破解了当前城镇化过程中“要地不要人”的弊端，在多个方面可以促进新型城镇化发展。

　　人地挂钩政策比城乡土地增减政策更灵活，土地增减及建设土地指标的转让可以突破区域限制，且指标的数量不会受到更多行政性限制，这意味着中心区城市能获得更多周边区域县市的建设指标，区域内的土地资源也就能得到更高效和市场化的配置，一个以中心城市为核心的集约高效的城市群也就有望形成。

　　尽管理论上“人地挂钩”政策能破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，但实施过程也更加复杂，更需要各方面政策配合。

　　第一，每年主要人口转入地区要根据经济社会发展现状和未来发展趋势，做出转入多少人、安置多少人、产业用地及用人安排，而人口转出地区要做出每年转走多少人、多少农地需要整治、拟出售多少建地指标等安排，且这些规划必须紧密衔接，才能确保人地挂钩规划与土地利用总体规划、产业集聚区规划、城镇规划、新型农村社区规划等相协调，与农业、水利、交通、生态等专项规划相衔接，顺利地引领城镇化发展。这显然是对政府部门综合规划能力的一大挑战。

　　第二，“人地挂钩”政策必须把维护广大农民权益放在首位。在目前地方GDP考核机制下，各地对于获取城乡土地增减挂钩所得的资本收益仍有较大的利益冲动，若过于强调人地挂钩政策推进进度，而不对地方解决农民转化为城市人口之后的安居、就业、发展、子女教育、社会保障等一系列民生问题进行更为严格的约束，地方政府仍有可能“借着”为农民办户籍而争取换得更多的土地指标，而忽略为进城后的农民提供住房、就业及公共服务等。

　　第三，最根本的措施还是要赋予农民个人权益维护的手段和工具，例如重庆的地票制度，农村居民可以获得城市化地票，只要农民所在居住地进入耕地复垦程序，经过验收合格后，地票就可以随同本人在决定落户的城镇进入地票交易平台，而所获得的资金收益也将可以转为城市政府所提供的公共服务和民生补助。与此同时，当地也增加了相当于地票额度的建设用地量。

　　因此，“人地挂钩”政策的推广需要稳步推进，初期应在区域经济发展条件较好、政府管理水平较高、具有较多农民工市民化条件的地区进行试点，而不能急于求成，否则政策效果将难达预期。